NOVITA’ SU TRASPORTI E INFRASTRUTTURE? SEGNALI CONTRADDITTORI DAL GOVERNO PRODI


di Stefano Lenzi – Responsabile Ufficio legislativo WWF Italia

Nel Programma di Governo 2006-2011 dell’Unione “Per il bene dell’Italia”, elaborato nell’aprile 2006 si leggono nel paragrafo dal titolo “Una politica dei trasporti sostenibile” le seguenti, condivisibili affermazioni “La Legge Obiettivo (…) si è rivelata un fallimento (…). Si è inoltre abbandonata ogni corretta forma di programmazione delle opere coerente con il Piano Generale dei Trasporti e Logistica (…). L’Unione si impegna a individuare, sulla base delle risorse finanziarie disponibili, gli interventi infrastrutturali da realizzare prioritariamente, in coerenza con il Piano Generale dei Trasporti, (…). L’individuazione delle priorità infrastrutturali deve a sua volta avvenire alla luce delle risultanze della Valutazione Ambientale Strategica (VAS) e dall’esame costo-benefici di ogni intervento e della sua coerenza con gli obiettivi generali e di sistema da perseguire a partire dal riequilibrio modale. A tal fine proponiamo di modificare profondamente la Legge Obiettivo per rafforzare il ruolo degli enti territoriali, per rendere generalizzato e inderogabile il ricorso alla valutazione di impatto ambientale, per potenziare la capacità di controllo, monitoraggio e vigilanza complessiva sul ruolo dell’operato del general contractor (…).

Per quanto riguarda le scelte trasportistico/infrastrutturali di fondo, nel Programma di governo dell’Unione l’Alta Velocità passeggeri non viene mai menzionata esplicitamente (anche se i riferimenti alle reti transeuropee e al Corridoio 1 la sottintendono); mentre, si indica come prioritaria l’adozione dello standard di Alta Capacità della rete ferroviaria. Con riguardo al ponte sullo Stretto con l’affermazione riteniamo inutile e velleitario il progetto del Ponte sullo Stretto si dà un giudizio radicale su quest’opera su cui il Governo si impegna a sospendene l’iter procedurale in atto per realizzare le priorità infrastrutturali nel Mezzogiorno (sistema autostradale e ferroviario, Salerno-Reggio Calabria-Palermo, reti idriche, Statale Ionica, porti e cabotaggio).

Nell’Albero del programma del gennaio 2007, emerso dalla riunione di Caserta dei segretari dei partiti dell’Unione, si ribadiscono in sintesi le priorità del Programma di Governo 2006-2011 e nell’ambito del “Rilancio della competitività” nell’ambito del tema Infrastrutture e logistica vengono fatti salvi i tre punti qualificanti della “Profonda modifica della Legge Obiettivo” (monitoraggio GC, ruolo degli enti locali e “uso generalizzato della VIA” !?!), ma ci si dimentica dei riferimenti alla revisione delle priorità infrastrutturali. Per quanto riguarda il potenziamento delle ferrovie, non si cita l’Alta Velocità ma si fa riferimento alla “Adozione di standard di Alta Capacità”. Per quanto riguarda il Ponte sullo Stretto di Messina si ribadisce l’intenzione di sospendere l’iter Ponte sullo Stretto.

Al momento dell’insediamento nel maggio 2006 del Governo Prodi la suddivisione, per motivi probabilmente legati agli equilibri politici all’interno della coalizione e non ad esigenze funzionali, in due diversi e distinti dicasteri delle competenze in tema di Infrastrutture e Trasporti è il vizio di fondo che ipoteca sin dalle sue origini l’efficacia dell’azione del nuovo Governo Prodi.

L’Allegato Infrastrutture al DPEF 2007-2001 è il primo atto ufficiale sul tema delle infrastrutture e dei trasporti del nuovo Governo Prodi. Elaborato a metà luglio del 2006 dal Ministro delle Infrastrutture Di Pietro risente della mancanza di concertazione con gli altri dicasteri (in primis, Ambiente, Trasporti), e presenta un quadro ricognitivo irrealistico degli impegni e dei fabbisogni economico e finanziari assunti con la Delibera CIPE n. 121/2001 (Primo programma delle infrastrutture strategiche), approvata nella XIV legislatura, che fa proprie le stime del Governo Berlusconi contenute nella Delibera CIPE n. 130/2006 che valuta gli impegni per le infrastrutture strategiche 173 miliardi di euro e in 58 miliardi e 400 milioni i finanziamenti disponibili; quando, il Servizio Studi della Camera dei Deputati, aveva calcolato nella sua Indagine, elaborata grazie al contributo tecnico di CRESME e Istituto NOVA che all’aprile 2005 il costo complessivo del programma ammontava ad oltre 264 miliardi di euro e il CIPE calcolerà in 36 miliardi di euro i finanziamenti disponibili. Nell’Allegato, inoltre, si trovano inaspettate valutazioni positive sulle norme e le procedure derivanti dalla legge Obiettivo, che risultano essere in aperto contrasto con la valutazione contenuta nel programma di governo dell’Unione.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri Prodi e il ministro dell’Economia Padoa-Schioppa in una conferenza stampa congiunta del 4 agosto 2006, correggono il tiro dichiarando, invece, in relazione alle procedure e all’attuazione del programma delle infrastrutture strategiche, di condizione preoccupante, per il numero di progetti esorbitante rispetto alla compatibilità finanziaria, richiamando, tra l’altro, esplicitamente la valutazione dei 264 miliardi di euro effettuata, come abbiamo visto, dal Servizio studi della Camera, con il supporto di CRESME e Istituto NOVA.

Infine, il 29 settembre 2006, come riportato dall’agenzia di stampa Adn Kronos, è stata tenuta una riunione del CIPE in cui è stato deciso di istituire due tavoli di lavoro, coordinati dalla Presidenza del Consiglio. Il primo tavolo dovra’ ricostruire lo stato di attuazione del Programma in relazione agli impegni assunti dal Cipe sulle singole opere, al fine di predisporre (…) un quadro esaustivo dello stato dell’arte per ogni singola opera. Il secondo tavolo, che vedra’ la partecipazione di tutte le amministrazioni interessate, avra’ il compito di valutare le possibili modifiche normative alla Legge Obiettivo e ai relativi decreti legislativi attuativi

Con riferimento all’attuazione del Programma, in questi mesi sono stati pubblicati due documenti: uno redatto dal Servizio Centrale di Segreteria del CIPE e coordinato dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio di Ministri Fabio Gobbo, dal titolo “Esiti tavolo di ricognizione sullo stato di attuazione della Legge Obiettivo” del 30/10/2006; l’altro su “Le Infrastrutture prioritarie”, redatto dal Ministero delle Infrastrutture del 16/11/2006.

Il documento Gobbo presenta una ricognizione, fatta propria dal Governo nella sua collegialità e indicato dal Presidente del Consiglio dei Ministri Romano Prodi ai ministri e alle Regioni come il perimetro entro il quale lavorare, che valuta il costo complessivo delle opere approvate singolarmente dal CIPE, nella passata legislatura, dal 2002 al 2006 in 90,9 miliardi di euro, di cui esisterebbero risorse finanziarie ad oggi disponibili per 36,6 miliardi di euro, mentre mancherebbero ben 54,3 miliardi di euro. Le opere ultimate sarebbero per poco più di 1 miliardo di euro e le opere cantierate 15,3 miliardi di euro. Fatto questo che confermerebbe la valutazione sull’operato del Governo Berlusconi, che ha assunto tutta una serie di impegni a futura memoria, senza tenere in considerazione le compatibilità economico-finanziarie e i vincoli esistenti per la spesa pubblica in ambito nazionale e comunitario.

Il documento Di Pietro non è altro che una ricognizione compiuta autonomamente dal Ministero delle Infrastrutture dei desiderata infrastrutturali delle Regioni – che ripropongono tal quali, con limitate eccezioni, gli impegni assunti con le Intese Generali Quadro del Governo Berlusconi – sulla base di un criterio di rappresentatività economico-territoriale. Il costo delle opere in esso ricompresse supererebbe i 200 miliardi di euro: quindi, fuori dal perimetro indicato dal Presidente del Consiglio dei Ministri.

Di fatto, il percorso di revisione del Programma delle infrastrutture strategiche è basato su un apparato analitico non coordinato e contraddittorio e risente anche della mancanza di concertazione sulle scelte di fondo (investimenti nel riequilibrio modale, nella logistica e nelle aree metropolitane) che dovrebbero consentire la selezione delle priorità tra il Ministero delle Infrastrutture e il Ministero dei Trasporti, che nel frattempo, a quanto risulta, sta elaborando autonomamente un Piano Generale della Mobilità che supera il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica del 2001.

Nella Legge Finanziaria 2007, approvata nel dicembre 2006, senza alcun riferimento alla verifica del sistema contrattuale ed economico-finanziario, si stabilisce che per la prosecuzione degli interventi relativi al Sistema "Alta Velocita/Alta Capacita’" della linea Torino-Milano-Napoli è autorizzata la spesa complessiva di 8.100 milioni di euro nel periodo 2007-2021 (3.300 milioni di euro da spendere nel triennio 2007-2009) e, inoltre, viene data continuità agli impegni quindicennali per l’AV per complessivi 200 milioni di euro. Una norma consente anche di iscrivere a bilancio il debito sommerso di 12,5 miliardi di euro accumulato da Infrastrutture SpA nel periodo 2001-2005 per finanziare l’AV, che era stato oggetto di una pesante censura di Eurostat e della Commissione Europea nel marzo 2005. Nel contempo vengono destinati 2.000 milioni di euro al capitale sociale di FS SpA e alla rete ferroviaria ordinaria (pari al deficit accumulato nel solo 2006 da FS SpA).

Nella Legge Finanziaria 2007, senza alcun riferimento alle ricognizioni e alla revisione normativa decisa dal CIPE, si dà anche nuovo alimento alla prosecuzione delle opere strategiche di preminente interesse nazionale previste dalla Legge Obiettivo (legge 21 dicembre 2001 n. 443), con la concessione di contributi quindicennali di 100 milioni di euro, che si aggiungono allo stanziamento di 189 milioni di euro, autorizzati a decorrere da ciascuno degli anni 2007, 2008, 2009.

Sempre nella Finanziaria 2007 con la costituzione di un fondo, derivante dalla quota inoptata del TFR, si dà nuovo slancio ad operazioni creative finalizzate a reperire risorse ingenti per la costruzione di opere di interesse nazionale, senza che da queste vengano escluse quello ad alto rischio come gli investimenti sull’AV o come gran parte delle cosiddette infrastrutture strategiche.

Rispetto al giudizio di fondo sull’operazione di trasferimento all’INPS del TFR crediamo che sia particolarmente significativo il commento degli esperti del Fondo Monetario Internazionale (FMI) che, pur dando un giudizio complessivamente positivo sulla Manovra 2007, su questo specifico punto commentano: “Non è una misura di risanamento ma un prestito” (pag. 3 de “Il Corriere della Sera” del 14 novembre 2006).

A parte la correttezza dell’operazione contabile (su cui il giudizio della Commissione Europea è sospeso) è il punto dell’utilizzo delle risorse che confluiscono nel Fondo INPS su cui ci interessa soffermarci. Infatti, vale la pena di ricordare che tra le opere di interesse nazionale, ci sono quelle individuate nel Primo Programma delle infrastrutture strategiche (Delibera CIPE n. 121/2001) o ascrivibili alla prosecuzione del programma dell’Alta Velocità ferroviaria (al quale tra il 2007 e il 2009 si destinano, probabilmente non a caso, 3.300 milioni di euro), che sono considerate ad alto rischio di investimento e a bassa remuneratività, come la maggiorparte dei progetti di autostrade in esso contenuti.

Nulla si sa, nel frattempo, della revisione della Legge Obiettivo, decisa sempre dal CIPE: ciò che è certo è che il ministro Di Pietro sta proponendo al Consiglio dei Ministri tutta una serie di modifiche puntuali del Codice Appalti (D.Lgs. n. 163/2006), che ha assorbito le disposizioni che si vorrebbero correggere sostanzialmente.

Infine, tra i dodici punti del documento, diffuso al momento della ufficializzazione della crisi di Governo il 5 marzo 2007 e sottoscritto dai segretari dei partiti dell’Unione, che sono stati considerati da Romano Prodi “prioritari e non negoziabili” per il rilancio dell’azione di Governo, al punto 3 si legge: “Rapida attuazione del piano infrastrutturale e in particolare ai corridoi europei (compresa la Torino-Lione). Impegno sulla mobilità sostenibile”. Si potrebbe dire che così si dà un colpo al cerchio e un colpo alla botte, con l’aggravante però che, non essendoci ancora un piano infrastrutturale del Governo Prodi, l’unico piano a cui ad oggi ci si può riferire è quello del Governo Berlusconi.

Il 2 aprile 2007 viene convertito in legge (L. 40/2007) il DL 7/2007 che revoca le concessioni tra TAV SpA e FS SpA e le convenzioni tra TAV e i General Contractor delle linee dell’AV della Milano-Genova. Della Milano- Verona e della Verona-Padova, ancora in fase di progettazione. L’obiettivo di fondo rimane quello della realizzazione dell’AV, ma almeno su alcune tratte vengono rescissi ope legis dei contratti che hanno portato nell’arco di 14 anni ad una lievitazione dei costi del 400-500%. Nessuna novità ad oggi sul recesso di Stretto di Messina Spa (società interamente finanziata da enti pubblici e organismo di diritto pubblico) dal contratto con l’ATI capeggiata da Impregilo, che ha vinto la gara per la progettazione definitiva ed esecutiva e la realizzazione del ponte sullo Stretto di Messina.

L’operazione trasparenza sui GC per l’AV, viene preceduta dalle disposizioni sulle concessionarie autostradali inserite nel DL 262/2006 (ora convertito nella Legge n. 286 del 24 novembre 2006) e poi perfezionate dalle norme contenute nella Legge Finanziaria 2007 e nella Delibera CIPE del 26 gennaio 2006 “Direttiva, in materia di regolazione economica del settore autostradale”, che portano alla definizione della Convenzione unica per i concessionari autostradali. Con le nuove disposizioni si cerca finalmente di incidere in questo delicato settore con un nuovo regime regolatorio che mette in discussione le posizioni di rendita acquisite, chiedendo ai concessionari vecchi (nel momento del rinnovo delle concessioni) e nuovi la presentazione di piani economico-finanziari, che includano anche le spese accessorie e documentino, nel dettaglio, gli investimenti realizzati e da realizzare (sulla base di analisi accurate delle stime previsionali di traffico). Vengono rafforzati così i poteri del Ministeri dell’Economia e delle Infrastrutture che, sulla base di informazioni più dettagliate e complete possono, d’ora in poi, valutare se gli aumenti tariffari richiesti sono giustificati o no.

Restiamo in attesa di sapere cosa ci riserverà il ministro Di Pietro nel giugno prossimo con l’Allegato Infrastrutture al nuovo DPEF. Auspicando che almeno questa volta prevalga il buon senso.

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