10 PUNTI IN 100 GIORNI PER UNA NUOVA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO

La politica pubblica di cooperazione allo sviluppo in Italia, esce dalla fine della scorsa legislatura completamente devastata: risorse ridotte al lumicino (ultimi nella graduatoria OCSE per la percentuale di PIL dedicata alle risorse per lo sviluppo), inefficienza paralizzante del Ministero Affari Esteri (con qualche nuovo scandalo affiorato nella DGCS), tagli alle agenzie delle Nazioni Unite, commistione degli aiuti umanitari (come in Afghanistan e in Iraq) con gli interventi militari e la promozione dell’export delle imprese, una legge (la 49/87 che regola gli interventi italiani in materia) ormai superata e dal bilancio purtroppo fallimentare. Di questa catastrofe, ne darà testimonianza con dati e cifre la II edizione del Rapporto sulla Cooperazione allo Sviluppo in Italia che la campagna Sbilanciamoci! presenterà nelle prossime settimane.

Il nuovo governo si trova a dover ricostruire (forse a reinventare) dalle macerie di questi anni una nuova idea e pratica di cooperazione. Non si tratta però solamente di questione di risorse, di credibilità interna ed internazionale, di efficacia degli interventi e di efficienza di strutture o degli aspetti più macroscopici di incoerenza delle altre politiche (economiche, commerciali, militari, ecc.). Si tratta di ripensare la cooperazione allo sviluppo in uno scenario del tutto nuovo.

La fine della cooperazione allo sviluppo del dopoguerra

Facciamo dunque un passo indietro. Così come l’abbiamo conosciuta nel secondo dopoguerra, la “cooperazione allo sviluppo” ha cambiato negli ultimi anni radicalmente pelle. La fine della guerra fredda, la globalizzazione neoliberista e la spirale terrorismo-guerra ne hanno sensibilmente cambiato il contesto e lo spazio di intervento. Fino agli anni ’80 la cooperazione allo sviluppo era uno strumento avanzato di una diversa concezione delle relazioni economiche internazionali a sostegno del processo di decolonizzazione e di sviluppo del Terzo Mondo. Questa politica era fondata su alcuni principi: sovranità/autonomia dei nuovi stati indipendenti, ruolo delle politiche pubbliche e del welfare, redistribuzione delle risorse economiche e naturali, protezione dei mercati interni delle economie deboli, trasferimento di tecnologie e know how da parte dei paesi più avanzati. Non va dimenticato che –fino al termine della guerra fredda- la cooperazione allo sviluppo era anche ben altro: strumento di controllo politico ed economico e di lotta sotterranea tra le due superpotenze che utilizzavano la cooperazione per controllare le “aree di interesse” e allacciare alleanze strategiche. Negli anni ’80 succedono alcune cose importanti. Inizia la cavalcata trionfale del neoliberismo (con un ruolo sempre più invasivo delle istituzioni finanziarie e monetarie internazionali, come Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale), scoppia la crisi del debito dei paesi poveri e alla fine del decennio il blocco sovietico viene sconfitto e scompaginato. In questo quadro la cooperazione diventa sostanzialmente inutile sia ad una visione delle relazioni economiche mondiali fondate sul neoliberismo -che ha l’obiettivo di smantellare il ruolo dello stato e della spesa pubblica, di colonizzare i mercati e che privilegia la competizione alla cooperazione- sia alla geopolitica mondiale che punta al controllo delle aree di interesse direttamente con le armi e la guerra o con un aggressivo neocolonialismo economico. Il neoliberismo ha reso la cooperazione allo sviluppo residuale (o strumentale alla penetrazione dei mercati) e nella forma dell’aiuto umanitario, subalterna agli interventi militari e alla politica estera dei paesi coinvolti. Le politiche neoliberiste hanno invece propagandato in questi anni la teoria dello “sgocciolamento” ( il cosiddetto “trickle down”): grazie ad una enorme produzione di ricchezza a livello mondiale, questa –secondo i neoliberisti- sarebbe sgocciolata, traboccata anche verso i paesi più poveri, che stanno più in basso. Così non è stato. Le diseguaglianze tra paesi poveri e paesi ricchi sono radicalmente aumentate, così come è vertiginosamente aumentato il numero dei poveri assoluti (che vivono con meno di 1 dollaro al giorno) del mondo. Le politiche di “aggiustamento strutturale” di Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale hanno drammaticamente fallito e portato alla rovina centinaia di milioni di persone.

La cornice nuova di una diversa cooperazione allo sviluppo

Quali alternative possono esserci in questo contesto per una diversa politica di cooperazione allo sviluppo? E si può parlare ancora di “sviluppo” (o di “crescita), visto che lo sviluppo che abbiamo conosciuto ha significato povertà, rovina dell’ambiente, delle diversità culturali, guerra, dominio sui più deboli? Altri concetti si impongono: economia di giustizia, solidarietà internazionale, beni comuni, autodeterminazione dal basso. Una cosa comunque è certa: qualsiasi alternativa di un’economa diversa a livello globale ha come presupposto la sconfitta delle politiche neoliberiste e della logica di guerra, come forme di dominio e di sopraffazione a livello planetario. Significa ripristinare il primato dello spazio pubblico sul mercato, dei beni comuni sulle merci, del “valore d’uso” sul “valore di scambio”, della sostenibilità sulla illimitatezza, della pace sulla guerra, dei diritti sui privilegi, della convivialità sull’egoismo. Significa orientare le politiche economiche e pubbliche (globali) verso un nuovo modello di “sviluppo” in cui anche i comportamenti ed i consumi individuali –improntati alla sobrietà, al senso del limite, all’equità, ecc.- devono radicalmente cambiare.

In questi anni sono successe due cose importanti sul piano sociale dell’auto-organizzazione e della mobilitazione dei soggetti e delle comunità. La prima novità è rappresentata dalla crescita di un vasto arcipelago di movimenti sociali locali e globali che hanno avuto il merito di superare la subalternità dell’ideologia degli “aiuti” a favore invece della costruzione di politiche e pratiche economiche alternative a quelle neoliberiste (contestandone radicalmente il modello, a partire da Seattle e da Porto Alegre) e in secondo luogo ha avviato pratiche comuni di mobilitazione e di relazioni paritarie tra i movimenti e le ONG, oltre la vecchia pratica paternalista e unidirezionale che queste (quelle del Nord avevano imposto). La seconda novità è la crisi del vecchio modello delle ONG, del loro ruolo paragovernativo, di agenzie, di consulting e per alcune di queste di soggetti al servizio della privatizzazione dei servizi sociali e della riduzione e smantellamento dello Stato nei paesi in via di sviluppo (un po’ come il terzo settore di casa nostra). Queste trasformazioni nell’ambito delle soggettività e dei protagonismi sociali vanno collocate più in generale da una parte nel contesto della crisi delle politiche e del modello neoliberista, alla fine di un ciclo ormai trentennale, e che vede emergere attori nuovi (si pensi al ruolo dell’America Latina, di alcuni paesi dell’Asia, ecc.) e dall’altra in un processo nuovo che faticosamente cerca di costruire –anche a livello istituzionale- relazioni e forme nuove di un’economia globale, sottratta ai paradigmi del neoliberismo. E’ inoltre cambiato il senso di alcune categorie (Nord e Sud, lo “sviluppo”, centro-periferia, ecc.) e anche la trasformazione e la crescita economica di questo ultimi trent’anni hanno scompaginato e diversificato le situazioni economico-sociali del cosiddetto “Sud” e in ogni singolo paese.

Vi sono quindi alcuni orientamenti di fondo – politici- culturali, istituzionali- delle politiche di cooperazione che vanno profondamente adeguati e cambiati rispetto all’immediato passato. Ad uno scenario nuovo, serve un “salto di paradigma” che innovi profondamente nella filosofia e negli obiettivi di una “cooperazione allo sviluppo” che contribuisca alla costruzione di “un altro mondo”. A partire da alcune condizioni basilare, che vale sempre la pena ricordare.

Innanzitutto bisogna sganciare la politica di cooperazione allo sviluppo dalla geopolitica estera. Questo non significa legittimare la schizofrenia tra politica estera e cooperazione allo sviluppo, ma impedire che la seconda sia subalterna alla prima, specie se questa è realpolitik e perseguimento degli “interessi nazionali”. Anzi, la cooperazione allo sviluppo deve cercare di influenzare la politica estera ancorandola alla dimensione dei diritti umani e della pace. In secondo luogo bisogna eliminare ogni commistione tra cooperazione (soprattutto nella versione dell’aiuto umanitario) e politica bellica e gli interventi militari, come è avvenuto negli anni ‘90. Terzo, fondamentale: bisogna separare la cooperazione allo sviluppo dalla politica commerciale, evitando che diventi un “cavallo di troia” delle imprese e del business, come è stato spesso in passato. In quarto luogo, bisogna ottenere che le altre politiche –commerciali, monetarie, finanziarie, industriali, ecc.- di un paese (o di un’istituzione regionale o internazionale) siano coerenti con la cooperazione allo sviluppo, altrimenti questa diventa testimonianza e pura azione residuale. La cooperazione non è, non deve essere cioè attività isolata e separata di un “dipartimento”, ma azione complessiva di un sistema-paese o di politiche internazionali complessive che rinuncino ai dogmi neoliberisti di FMI, WTO e Banca Mondiale. Senza la sconfitta delle politiche neoliberiste non ci può essere buona cooperazione. Quinto: la cooperazione può avere successo solo se cambia il modello di sviluppo e il sistema delle relazioni economiche internazionali. Qualità, sostenibilità, equità, sobrietà, beni comuni sono alcune delle parole-chiave che devono orientare la pratica di un’economia diversa fondata sulla giustizia e sui diritti. Come sesto principio, bisogna ricordare che la cooperazione deve avere al centro il Sud del mondo, non più solamente come beneficiario, ma come protagonista delle decisioni e dell’utilizzo delle risorse. Serve un partenariato vero, fondato su una vera pari dignità e non su meccanismi subalterni o di semplice “consultazione”. Il Nord deve applicare al Sud del mondo un autentico principio di sussidiarietà. La titolarità dell’uso delle risorse e del loro utilizzo va ai paesi beneficiari e non ai donatori. Ancora: la cooperazione non governativa deve radicalmente cambiare, evitando di rassegnarsi ad essere un progettificio paragovernativo di agenzie di professionisti. La dimensione sociale, partecipata, democratica e politica deve tornare al centro. E con questa il ruolo del volontariato e dell’azione collettiva per il cambiamento delle politiche di sviluppo. Infine: la cooperazione allo sviluppo del futuro deve sempre di più eliminare la coppia dicotomica “donatore-beneficiario” o “sviluppo-autosviluppo” a favore di una cooperazione fondata sulla pari dignità e su un partenariato vero e su un’idea diversa di economia. La cooperazione del futuro è cooperazione dal basso, fatta di relazioni tra comunità, orientata allo sviluppo umano. Una cooperazione che rimette in discussione anche il “mito dello sviluppo” dentro la prospettiva della crescita di un’economia diversa e conviviale, delle differenze, autocentrata, ma nello stesso tempo cooperativa, sostenibile e fondata sui valori della reciprocità.

10 punti in 100 giorni

Se queste sono le coordinate di un contesto positivo di una cooperazione allo sviluppo rinnovata, vi sono poi delle iniziative o degli atti che possono essere varati nei primi 100 giorni di un governo. Ci sono 10 cose da fare subito per un “vice ministero” della cooperazione, oltre che difendersi dalle lusinghe o dagli assalti consociativi e trasformistici di una vasta genìa di diplomatici e funzionari, di ONG paragovernative e agenzie internazionali che si spacceranno per il “vento nuovo” della cooperazione, dopo aver goduto di prebende e rendite di posizione nella “bonaccia” di questi anni. Servono gesti di radicale discontinuità nelle politiche e nei comportamenti. Si possono fare nei primi 100 giorni. Ecco alcune proposte:

  1. Fare una road map (Sbilanciamoci! l’ha già proposta in occasione dello scorso DPEF) a partire dal prossimo DPEF per raggiungere lo 0,7% del PIL alle politiche di Aiuto Pubblico allo Sviluppo entro il 2011: è vero che il problema non è tanto quello delle briciole delle risorse, ma delle politiche che devono essere modificate. Ma anche poche risorse (come sarebbe sempre lo 0,7%) possono essere fondamentali per contribuire a invertire la tendenza. In questo contesto diventa fondamentale la trasparenza del bilancio, che attualmente dà una visione assolutamente fuorviante dei flussi di spesa, una parte consistente dei quali o sono virtuali -come nel caso della cancellazione del debito, quest’anno, di Iraq e Nigeria- o per nulla legati alla cooperazione, come quelli veicolati dal Ministero dell’Economia verso il Fondo Monetario o la Banca Mondiale.

  1. Obiettivi del millennio: si tratta di onorare gli impegni presi in sede internazionale (è questo il caso dei Global Funds su Aids e pandemie) e dichiarare di destinare –già dalla finanziaria 2007- una parte dei fondi alla realizzazione di quegli obiettivi, coinvolgendo direttamente le organizzazioni del Sud del mondo (e non delegando tutto alle agenzie internazionali o ai tradizionali “implementing partners” delle ONG) e stabilendo un principio chiaro tra risorse destinate alla lotta alla povertà e sostegno ad un’economia di giustizia e dei beni comuni fondata sui diritti. Qui c’è un punto importante: svincolare dalla logica del mercato (e delle nostre imprese) tutti gli interventi che riguardano i beni comuni, a partire dall’acqua.

  1. C’è un’innovazione da praticare da subito nella destinazione delle risorse rispetto ad aree geografiche o a emergenze specifiche: la creazione di un “Fondo” nel bilancio della cooperazione alla cui decisione e gestione abbiano accesso direttamente le organizzazioni del Sud del mondo (come era stato proposto da molti in occasione dell’emergenza tsunami). Molte risorse dovrebbero essere gestite e usate direttamente dai soggetti di società civile e di comunità locali del Sud del mondo e non solo, come avviene fino ad adesso, grazie ad intermediari (ONG del Nord del mondo, agenzie delle Nazioni Unite, ecc.). Qualcosa di analogo lo stanno facendo alcune linee di finanziamento della Commissione Europea.

  1. Nella cooperazione allo sviluppo devono prepotentemente entrare di diritto (nei finanziamenti, nei progetti, nei programmi, ecc.) altre attività: quelle del commercio equo e solidale, della finanza etica e dell’altra economia. Sia questa una dichiarazione di impegno nella costruzione di un quadro nuovo delle attività. La finanza etica non è un modo nuovo di finanziare, ma di fare la cooperazione. Dalla dimensione dell’”aiuto” si deve passare a quella della costruzione comune di nuove pratiche che innovino –a partire dalle esperienze dal basso, fatte dalla società civile e dalle comunità locali- nei campi del commercio, del credito, delle iniziative economiche fondate sulla socialità e la solidarietà.

  1. La DGCS (Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo) del Ministero Affari Esteri dovrebbe sostanzialmente essere commissariata in attesa di una nuova legge che cambi il quadro anche organizzativo della gestione delle politiche di cooperazione. Il suo fallimento, pur tenendo conto del contesto generale e legislativo, di mancanza di risorse, ecc. è generale: quello che si è saputo fare è continuare sulla vecchia strada e fare qualche operazione di marketing. E’ necessario perciò un gesto di discontinuità non solo nelle persone (ad esempio, interrompendo da subito anche l’incarico di inviato speciale -con tantissime ombre- di Barbara Contini in Darfour), ma anche nelle modalità e nell’organizzazione del lavoro e nella trasparenza dei suoi atti. Si dovrebbe introdurre -anche con un decreto ad hoc- una sorta di ombudsman della cooperazione per vigilare sulle troppe distorsioni di questi anni.

  1. La legge 49/87, come già detto ha fatto il suo tempo. Va avviato un processo di riforma che coinvolga tutti i soggetti impegnati nella cooperazione. Si convochi subito un “tavolo” plurale con tutti i soggetti interessati. Alcuni dei contenuti della riforma sono già stati evocati in altra parte di questo contributo. Ma vi sono due questioni specifiche –non finora citate- che vanno qui richiamate: la necessità di costituire un’Agenzia ad hoc e l’urgenza di riportare ad una unitarietà vera le politiche di cooperazione. Oggi, una gran parte dei fondi è gestita dal Ministero dell’Economia nell’ambito dei contributi agli organismi internazionali, andando ad alimentare in parte le politiche di un modello neoliberista. E’ necessario intervenire in questo contesto nella rideterminazione delle linee di indirizzo e di compatibilità delle varie componenti istituzionali della cooperazione.

  1. In questa riforma, si deve prendere atto del mutato scenario e panorama dei soggetti protagonisti: non solo i soggetti pubblici e le ONG tradizionalmente intese (sempre di più un soggetto minoritario, dal punto di vista strettamente quantitativo), ma l’associazionismo di solidarietà internazionale (oltre 1400 organizzazioni in Italia, a fronte di 190 ONG, hanno come attività prevalente quella della solidarietà internazionale, senza contare tutte quelle che fanno solidarietà internazionale pur non essendo l’attività prevalente) il volontariato, le comunità locali, le associazioni del commercio equo solidale, le organizzazioni della finanza etica, dei movimenti sociali, e naturalmente –e direttamente- le organizzazioni del Sud del mondo.

  1. In questo quadro assume strategica importanza la prospettiva dello sviluppo della cooperazione decentrata, intesa non come una ridislocazione su un versante locale della dimensione istituzionale, ma come cooperazione fatta dalle comunità locali e dalla società civile e che costruiscono reti tra le comunità, attraverso forme di cooperazione dal basso e sociale, attraverso veri e propri partenariati territoriali. Una parte consistente delle risorse dovrebbe essere allocata in un “Fondo” speciale e dedicato, volto a co-finanziare e a valorizzare le esperienze delle comunità locali e della società civile in questo ambito. Ovviamente la cooperazione decentrata dovrebbe avere un adeguato riconoscimento nella nuova legge.

  1. Come finanziare le crescenti responsabilità di un’autentica politica pubblica di cooperazione? Intanto con la riduzione delle spese militari, facendo come Lula in Brasile: rinunciando ad un programma di sistemi d’arma (come l’EFA) o dilazionandone l’attuazione, destinando le risorse allo sviluppo. E poi attraverso i canali ordinari della finanza pubblica, ma anche attraverso una serie di “tasse di scopo” –alcune sono delle “tasse globali”- di cui si discute in ambito internazionale. C’è un gruppo di paesi (tra cui Francia e Brasile) che lo sta facendo: l’Italia aderisca all’iniziativa. Sbilanciamoci ne ha proposte due in questi anni: la tassa sui voli aerei (un euro a passeggero), una sovraimposizione fiscale del 10% sugli extraprofitti delle compagnie petrolifere (come si sta discutendo tra l’altro negli USA e nell’Unione Europea). Il gettito di queste tasse dovrebbe finanziare direttamente la cooperazione allo sviluppo, e sarebbe più che sufficiente a realizzare gli obiettivi indicati. Si provi a discuterne già nel DPEF e nella prossima legge finanziaria del 2007.

  1. Bisogna infine completare l’applicazione della legge 209 del 2000 sulla cancellazione del debito (applicata parzialmente con grande ritardo) e si dovrebbero abolire, vietare i cosiddetti “aiuti legati” (cioè quegli aiuti sottoposti al vincolo per i paesi donatori di acquistare beni e servizi dai paesi donatori, cioè dalle nostre imprese), che il nostro paese impone in percentuali altissime ai paesi poveri. Sarebbe inoltre importante sperimentare la possibilità di presentare e sottoscrivere una parte dei “titoli di Stato” (gli attuali Bot e Cct) come “titoli etici” o “titoli di solidarietà internazionale”, il cui gettito finanzierebbe direttamente le attività di cooperazione.

Si tratta di atti impegnativi, alcuni possono essere realizzati da subito, altri dichiarati, altri ancora costituire la cornice di un’azione complessiva che deve evitare –come negli anni precedenti- il rischio della paralisi nella palude della Farnesina: serve un paradigma nuovo che solo la discontinuità di politiche e comportamenti possono contribuire a costruire.

Giulio Marcon per il settimanale Carta
Campagna Sbilanciamoci!

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